Entrevista a D. Hilario Llavador Cisternes

Dentro del Programa de Investigación del CEMCI, se creó en el año 2012 una nueva actividad denominada Premios CEMCI, que se ha ido desarrollando en sus sucesivas ediciones con gran notoriedad. En el año 2021 se convocó su quinta edición, habiendo obtenido el primer premio en la modalidad de prácticas municipales exitosas, el trabajo de investigación denominado “Mejora regulatoria en el Ayuntamiento de Valencia”, entre otros motivos, por la alta calidad y gran aplicabilidad del mismo siendo publicado posteriormente por este Centro. ¿Qué ha supuesto para ti, como parte del equipo redactor y para la Corporación valenciana la obtención de este premio?

Muchas gracias Alicia por la invitación a esta entrevista. En efecto, te refieres en la pregunta al equipo redactor del trabajo premiado por el CEMCI, y lo primero que quiero hacer desde aquí es destacar que fue una labor de un equipo formado por la entonces jefa de servicio de la secretaría general del Pleno (Isabel Tejada Adell), de la actual jefa de la oficina de mejora regulatoria (Mª Jesús Giménez Soler) y del personal administrativo que colaboró en la redacción de los documentos.

Dicho esto y volviendo a la pregunta, para el equipo y para mí, el premio supuso un reconocimiento extraordinario y un elemento de motivación para la vocación de servicio público. El hecho de que una institución de tanto prestigio en la Administración Pública como el CEMCI y que un jurado, con la composición de tanto nivel académico y profesional, como el que otorgó los premios, nos reconocieran el trabajo realizado, fue una magnífica noticia para nosotros y también para la Corporación.

A pesar de que parezca una obviedad, la realización correcta de todo el proceso y procedimiento jurídico en la elaboración de las normas propias de las Entidades Locales, Ordenanzas y Reglamentos, así como de su contenido, en demasiados casos se producen deficiencias con importantes repercusiones. Desde tu punto de vista, como experto en la materia, ¿cuáles son los problemas que impiden dar calidad a la norma y que consecuencias están teniendo estas deficiencias? ¿Cuál sería por tanto la solución a esta situación?

Empezando por los problemas. Yo creo que son varios, pero apuntaría al menos dos.

Por una parte, y aún a riesgo de generalizar, considero que la ausencia de criterios técnico-jurídicos o de directrices de técnica normativa sería una deficiencia que se produce en muchas entidades locales, y ello sin tener en cuenta los pequeños municipios, donde ya tiene bastante la persona que ejerce la secretaría-intervención con sobrevivir desbordado de gestión y ofreciendo datos en diferentes plataformas a distintos órganos de administraciones superiores. Creo que también falta formación y tomar conciencia de la importancia de la mejora de las normas que tenemos y de las que producimos.

En segundo lugar, la precipitación y falta de planificación es una constante que se produce también en muchas entidades locales. La importancia del Plan normativo vendría a paliar en alguna medida este problema, no obstante, en ayuntamientos donde estas técnicas están ya más o menos consolidadas, la precipitación y las prisas políticas a veces no casan con el sosiego que debería presidir los trabajos de elaboración de las normas. No nos podemos olvidar de la importancia y de los efectos jurídicos trascendentales que tienen las disposiciones normativas de cualquier ayuntamiento, por pequeño que sea.

Y siguiendo por las soluciones, o más bien posibles soluciones.

Tienen que ver, lógicamente, con los problemas. Es necesaria la formación y la creación de una cultura de la mejora regulatoria. No nos podemos olvidar que no solo son declaraciones de la OCDE o de la Unión Europea. Son obligaciones legales (art. 127 y siguientes de la Ley 39/2015) y son expresión también del correlativo derecho a la buena administración cada vez más utilizado por los tribunales, españoles y europeos, para fiscalizar la actividad de la Administración. Y no nos podemos olvidar tampoco de la colección de sentencias que ya tenemos en nuestro país sobre invalidez de normas por falta de buena técnica normativa (falta de determinados análisis de impacto, etc.).

Por otra parte, en el ámbito político municipal han de tomar conciencia de esa importancia de la mejora regulatoria que es fundamental para la seguridad jurídica de los ciudadanos y recordemos que la seguridad jurídica es una de los principios que garantiza la Constitución española (art. 9.3).

A nivel jurídico, en cualquier caso, hemos avanzado en esta materia en España y ya es una exigencia legal, tanto en la legislación básica como en algunas leyes autonómicas, las figuras del Plan normativo y el Informe de evaluación normativa, que indudablemente son dos instrumentos de mejora regulatoria con significativas ventajas, pero que muchas ocasiones se utilizan como un mero trámite, si es que se realiza. ¿Qué consecuencias jurídicas tiene el no darle la importancia que merece?

Pues, como decía, la importancia de la buena regulación es evidente. Las consecuencias jurídicas pueden dar lugar a la nulidad de la disposición si faltan análisis de impacto preceptivos. Es cierto que la obligatoriedad del plan normativo en las entidades locales es negada por la doctrina a raíz de la Sentencia del Tribunal Constitucional 55/2018, aunque la compleja interpretación que el Tribunal hizo del artículo 132 y de la Disposición final primera de la Ley 39/2015, puede dar lugar a confusión. No obstante, consideramos que sin perjuicio de las consecuencias jurídicas, la importancia del plan normativo, como cualquier instrumento de planificación es evidente y en cuanto al informe de evaluación normativa, es necesario revisar periódicamente nuestra normativa para comprobar que se hayan conseguido los objetivos y efectos previstos. No podemos aprobar una norma y olvidarnos de ella.

Resulta pues fundamental cumplir todo el procedimiento y elaborar adecuadamente un Manual de mejora regulatoria de los Reglamentos y Ordenanzas en cualquier ayuntamiento. Desde tu experiencia en el Ayuntamiento de Valencia, ¿cuál sería la estructura y contenido adecuado de ese manual o Instrucción y cuales han sido los resultados de su implantación?

En efecto, es importante que cada entidad cuente con un manual, lo has llamado así, o como en nuestro caso, una circular o unas instrucciones. Hay que tener en cuenta que no todas las semanas, ni siquiera todos los meses se aprueban disposiciones generales en las entidades locales. Y también hay que tener en cuenta que no todos los servicios o departamentos de la administración de la entidad local son expertos en la materia, que además es novedosa. Por eso, contar con unas “instrucciones”, llámense guía, manual o circular es muy importante porque va a servir de guía al redactor de la ordenanza o del reglamento local.

Sobre la estructura y contenido, aconsejaría que al menos tuviera la de la Circular de Valencia, aunque ha de adaptarse a la realidad local de que se trate. Nosotros, nos inspiramos en Madrid, que siempre va por delante en esta materia y en otras, y lo acoplamos a nuestra realidad. Pero al menos una guía de contenido y de procedimiento, unas directrices de técnica normativa, es deseable una colección de plantillas de acuerdos o documentos que se han de adoptar y por supuesto una guía para la elaboración de la MAIN.

Otro aspecto muy importante es el análisis de impacto normativo, que, aunque la Memoria de ello no sea una exigencia legal debemos incorporarla al proceso de elaboración de nuestras normas. Desde tu punto de vista ¿Qué ventajas tiene su implantación y qué consecuencias tiene su falta de elaboración?

Es cierto, como dices, que la elaboración de la Memoria de análisis de impacto normativo no es una exigencia legal, pero la ventaja y la necesidad de su elaboración es que ayuda a la preparación de la norma, ayuda al análisis y a la reflexión sobre la necesidad y sobre el contenido de la norma, además de que ofrece un examen de los posibles impactos que puede tener la norma. Y desde ese punto de vista ofrece seguridad jurídica a la ciudadanía y colabora con el buen gobierno.

No se puede decir que su no elaboración tenga consecuencia jurídicas directas, pero sí que es un documento que estamos empezando a manejar a nivel local (a nivel estatal y autonómico, al menos en la Comunidad Valenciana, es obligatorio) y que mucha gente desconoce pero que tiene un gran potencial y se convertirá en una herramienta muy útil que nos garantizará el cumplimiento de las exigencias legales de elaboración de las normas (justificación a los principios de buena regulación, valoración de impactos, justificación de medidas adoptadas que limiten el ejercicio de derechos de los ciudadanos, simplificación de procedimientos…).

Agradeciendo tu colaboración, fundamentalmente para concienciar a los operadores jurídicos y cargos públicos locales, de la importancia que tiene el establecimiento de un sistema de mejora en la regulación de la propia normativa de las Entidades Locales, nos gustaría que nos dieses tu opinión sobre la formación, publicaciones, documentación e investigación que, en esta materia, realiza el CEMCI y su papel en apoyo de las Entidades Locales.

Conozco al CEMCI desde el inicio de mi carrera profesional, he asistido como alumno y he impartido cursos presenciales y on line en esa prestigiosa Casa, he publicado con el CEMCI y recibo la Revista que periódicamente ofrece trabajos muy interesantes para las entidades locales. Y en concreto, sobre la mejora regulatoria sobre la que me preguntas, considero que el CEMCI se ha ocupado desde muy temprano de destacar la importancia de la buena regulación, tanto en publicaciones, como en formación y buena prueba de ello, es el objeto de esta entrevista.

Por ello, mis palabras no pueden ser más de agradecimiento y reconocimiento a la labor que lleváis a cabo, y además no quiero dejar pasar esta oportunidad para felicitar a su equipo humano, capitaneado en este momento por ti, porque desde siempre atienden a los alumnos y a los docentes magníficamente. Ha debido consolidarse una cultura de atención y de buen hacer en esta Institución que es reconocido por cualquier persona que se relaciona con vosotros.

Muchas gracias.