Entrevista a D. Bruno Medina Jiménez

Las subvenciones se pueden definir desde muchos puntos de vista y en cualquier caso también han sufrido su propia evolución conceptual. Para poder delimitar exactamente que son las subvenciones y en concreto las subvenciones públicas, es muy importante saber también qué no lo es. ¿Cuál sería desde tu punto de vista el concepto idóneo, completo y actual de subvención y cuáles serían los elementos y características claramente diferenciadores de otras instituciones jurídicas, especialmente con las que guarda cierta similitud?

Efectivamente es muy importante tener claro y entender el concepto idóneo de subvención, son numerosos los artículos que han desarrollado su concepto, delimitando de forma clara su diferencia con otras figuras jurídicas. La diferencia entre contrato, convenio y subvención plantea un reto intelectual que no siempre da buenos frutos. Estamos ante tres negocios jurídicos que no siempre son fáciles de distinguir, porque comparten varios elementos (mismas partes, realización de una actividad de interés general, y uso de fondos públicos). La finalidad, los derechos y las obligaciones de las partes son los que definen la naturaleza del negocio jurídico que debe elegirse y, en consecuencia, el régimen jurídico aplicable.

La subvención se encuentra definida en el artículo 2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (en adelante, LGS) como aquella disposición dineraria que realiza una Administración pública a favor de una persona pública o privada condicionada al cumplimiento de un comportamiento o a la realización de una actividad, o concurrencia de una situación, todo ello en el marco de interés público definido por la administración otorgante sin contraprestación directa por la persona beneficiaria, y afectada a un fin de utilidad pública o de interés social.

En este análisis se antoja fundamental en el concepto de una subvención diferenciar los elementos esenciales del concepto de subvención, distinguiendo entre:

- Disposición dineraria con cargo a los fondos públicos (origen público)

- Afectación: La entrega dineraria se encuentra sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular o la concurrencia de una situación. (condicionada al cumplimiento por el beneficiario).

- Inexistencia de contraprestación directa del beneficiario. La subvención no deriva de una obligación contractual entre partes, ni conlleva una contraprestación directa.

- Las subvenciones se enmarcan dentro de la tradicional actividad de fomento.

Podemos de forma breve diferencias frente a otras figuras jurídicas afines:

- Contrato administrativo: Existe una contraprestación. El adjudicatario se obliga a realizar una prestación concreta a cambio de un precio. Contraprestaciones recíprocas.

- Exención o incentivo fiscal: No es una disposición dineraria directa, sino una reducción de cargas tributarias, hablamos de beneficios fiscales. Es importante destacar el principio de reserva de ley que ampara este concepto, pues las entidades locales únicamente pueden establecer aquellas exenciones que permiten la ley y siempre en sus términos.

- Indemnización: Tiene carácter compensatorio por un daño o perjuicio causado, y es obligatoria por ley.

- Becas: Son ayudas, pero específicas para la formación y con regulación diferenciada.

- Préstamos: Se trata de una obligación de devolver el dinero, con intereses, a diferencia de la subvención, que no requiere reembolso.

- Donaciones: Aunque también son transferencias, las donaciones suelen ser realizadas por particulares o entidades privadas, no por administraciones públicas.

- Transferencias: Pueden no estar sujetas a condiciones o a control finalista, a diferencia de la subvención.

En conclusión, el concepto actual de subvención está vinculado a su instrumentalidad para el cumplimiento de fines públicos, pero con una estructura jurídica propia y diferenciada. Lo esencial es su carácter finalista, no retributivo, y condicionado, que la distingue tanto de los contratos como de otras formas de disposición de fondos públicos. Una definición adecuada requiere identificarla no solo por lo que es, sino también por lo que expresamente no es.

Esta parte importante de la actividad financiera del sector público se encuentra actualmente regulada fundamentalmente en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y su Reglamento. Esta Ley se consideró en su momento un paso más, pero decisivo en esta materia a efectos del mantenimiento de la estabilidad presupuestaria y del crecimiento económico en nuestro Estado, pactado por otra parte entre los países de la Unión Europea. Bajando a la realidad actual, ¿Consideras que, pasados más de veinte años desde su entrada en vigor, se han cumplido los fines ambiciosos para los que fue aprobada?, ¿consideras a la institución de la subvención una vía apropiada para estos fines o existen otras alternativas más optimas?

Tal y como planteas la Ley 38/2003, General de Subvenciones, supuso sin duda un hito normativo en la gestión de las ayudas públicas en España. Su objetivo era dotar de mayor transparencia, eficacia, control y rendición de cuentas a una actividad que hasta entonces estaba muy dispersa y poco regulada. No obstante, más de 20 años después, es legítimo preguntarse si sus ambiciosos fines se han alcanzado. Entre los logros que podemos entender alcanzados es evidente que ha supuesto una mayor transparencia formal, estableciendo requisitos claros de publicidad, concurrencia competitiva y justificación del gasto, asimismo la existencia de bases reguladoras, registros públicos y procedimientos normalizados ha reducido la discrecionalidad; se ha implantado un control financiero y legal más sólido, la intervención y los órganos de control tienen mejores herramientas normativas para fiscalizar el uso de subvenciones, y por otro lado ha supuesto una profesionalización administrativa, la gestión de subvenciones ha generado cultura jurídica y técnica especializada en las administraciones públicas..

Sin embardo existen importantes retos en los que se debe seguir avanzando, como un exceso de burocracia que convierte el sistema actual, aunque transparente, lento, rígido y muy complejo, especialmente para pequeñas entidades como pueden ser las dificultades de acceso para los colectivos más vulnerables o con menor capacidad técnica que a menudo quedan excluidos por falta de medios para cumplir con los requisitos administrativos o la ineficiencia y falta de evaluación de impacto, muchas subvenciones no tienen mecanismos de evaluación real de resultados, se mide la ejecución presupuestaria, pero no la eficacia del gasto, así como una falta de coordinación entre administraciones que desemboca en la persistencia de duplicidades y solapamiento de ayuda, derivada de una escasa planificación estratégica global.

La subvención sigue siendo una herramienta válida y necesaria, especialmente para corregir desequilibrios, fomentar sectores clave o responder a emergencias (como se vio en la pandemia). Pero no debe ser la única. Para lograr los fines de estabilidad y crecimiento en el contexto actual se requiere modernizar el modelo y complementarlo con otros instrumentos de política pública más flexibles y orientados a resultados. Una revisión de la ley con perspectiva estratégica podría ser oportuna.

En cualquier caso, es indudable que el régimen jurídico actual de las subvenciones es infinitamente mejor que el que le precede, tanto en su configuración, como en su procedimiento y control, pero dicho esto, también es evidente que en algunas cuestiones es susceptible de mejora, en cumplimiento de los fines a los que me refería en la pregunta anterior, como en otros aspectos más de concreción. ¿Desde tu punto de vista, que mejorarías en la regulación jurídica actual de las subvenciones públicas, en que temáticas concretas y cuáles serían tus propuestas de mejora?

Considero muy acertada la introducción de la pregunta planteada, es cierto que aunque el régimen actual de subvenciones en España supuso un avance decisivo frente a su anterior dispersión y falta de control, hoy necesita una revisión profunda en ciertos aspectos clave, no sólo para adaptarse a la nueva realidad social y económica, sino también para cumplir de forma más eficaz los fines de eficiencia, justicia y crecimiento sostenible. Ya he avanzado algunos de esos retos en la pregunta anterior que van centrados principalmente a la simplificación y digitalización efectiva del procedimiento actual, con propuestas como unificar plataformas digitales a nivel estatal y autonómico, crear formularios inteligentes estandarizados, con lenguaje claro o generalizar el uso de inteligencia artificial para cruce de datos y verificación automática de requisitos básicos.

También es necesario centrar la importancia del enfoque en resultados, no solo en justificación de gasto. En ocasiones se olvida por completo analizar si el objetivo se alcanza. Es necesario implementar de manera completa el seguimiento por indicadores de impacto real e incorporar evaluaciones ex post obligatorias en subvenciones estructurales o plurianuales. Otro de los retos es reforzar una mayor coordinación interadministrativa que evite duplicidad y solapamiento entre subvenciones estatales, autonómicas y locales. Y como Interventor, a la luz de los resultados que arrojan los controles financieros que se vienen realizando, es fundamental seguir luchando más eficazmente contra el fraude y los incumplimientos. Aunque existen controles, en la práctica muchos reintegros no se ejecutan y los fraudes se detectan tarde. Algunas de las propuestas irían encaminadas a ampliar el uso del control financiero previo automatizado, mejorar la conexión con bases de datos (Seguridad Social, Hacienda, etc.), y establecer incentivos al cumplimiento y penalizaciones graduales en lugar de todo o nada.

Una actualización conceptual y normativa de algunos tipos de subvención va siendo necesaria, pues el modelo normativo no siempre encaja bien con nuevos instrumentos como subvenciones por concurrencia simplificada, ayudas directas urgentes o fondos europeos. La mejora del régimen jurídico de las subvenciones no exigiría romper con lo anterior, sino adaptarlo y modernizarlo, colocando el foco en la eficiencia, accesibilidad, transparencia y resultados tangibles. Una reforma de la Ley 38/2003 con visión estratégica y técnica podría impulsar una segunda generación de subvenciones públicas, mejor alineada con los retos actuales como la digitalización.

Si bien es cierto que el régimen de las subvenciones aplicable a las Entidades Locales es el común a las Administraciones Publicas, hay aspectos que son propios de este sector publico en esta materia y que hay que tener muy en cuenta a efectos prácticos en todo el largo y a veces tedioso proceso desde su inicio a su fin. ¿Cuáles serían esas peculiaridades en los diferentes aspectos que tratar de esta temática tan relevante en el ámbito local y como proceder de la manera más eficaz y eficiente?

Efectivamente, existen peculiaridades prácticas y operativas en el ámbito local que inciden de forma muy significativa en la gestión eficaz y eficiente de estas ayudas. Estas diferencias derivan tanto de la estructura administrativa local, como de su capacidad económica, organizativa y normativa. Muchas entidades locales (especialmente ayuntamientos pequeños o medianos) carecen de personal técnico especializado en subvenciones, que conlleva dificultades para gestionar con agilidad el procedimiento completo (convocatoria, instrucción, control y justificación). Es vital que se potencien servicios mancomunados o provinciales de apoyo técnico (diputaciones, cabildos, consells) y utilizar plantillas modelo y guías normalizadas para agilizar trámites.

En estas Entidades más pequeñas el Pleno debe aprobar las bases reguladoras o las convocatorias, provocando retrasos por los calendarios plenarios, por lo que es vital planificar las convocatorias anualmente en el calendario del Pleno o estudiar la posibilidad de delegar en la Junta de Gobierno Local cuando sea posible.

Las entidades locales están en contacto directo con asociaciones culturales, deportivas, sociales, etc traduciéndose en una mayor presión para otorgar subvenciones nominativas o en concesión directa, por lo que sería conveniente impulsar una planificación estratégica plurianual de subvenciones que priorice según objetivos públicos, no solo demandas sociales puntuales y que refuerce la concurrencia competitiva salvo supuestos excepcionales justificados.

No quiero dejar pasar, acordarme de la problemática derivada de las particularidades en el control financiero y la fiscalización. El control lo ejerce la Intervención Municipal, que en pequeños municipios a menudo depende de secretarios-interventores. Dentro de ese ejercicio heroico de control, por parte de los compañeros, debe realizarse un profundo análisis sobre cómo ayudar y simplificar sin mermar el referido control. Las peculiaridades locales hacen que la gestión de subvenciones en entidades locales requiera una adaptación pragmática del marco legal general. Para ser eficaz, debe combinarse con planificación, simplificación, colaboración técnica y profesionalización, sin perder de vista la rendición de cuentas y la finalidad pública del gasto.

Los planes estratégicos de las subvenciones y la Base de Datos Nacional de subvenciones son actualmente dos instrumentos importantísimos en el proceso de planificación, concesión, gestión y funcionamiento de las subvenciones en las Entidades Locales así como de control sobre mismas y lucha contra el fraude. ¿Desde tu posición consideras adecuado el sistema actual de ordenación y control interno en el ámbito de la Administración Local?

Como bien señalas, tanto los Planes Estratégicos de Subvenciones (PES) como la Base de Datos Nacional de Subvenciones (BDNS) son piezas clave en el marco actual de ordenación y control interno de las subvenciones, especialmente en la Administración Local, donde históricamente ha habido más riesgos de opacidad, dispersión y falta de seguimiento.

EL Plan Estratégico de Subvenciones (PES) introduce racionalidad y planificación previa, obligando a las entidades locales a justificar por qué y para qué se conceden ayudas públicas y permitiendo vincular subvenciones con objetivos de interés general y prioridades municipales.

Las Base de Datos Nacional de Subvenciones (BDNS) centraliza la información de todas las subvenciones públicas, asegurando transparencia, trazabilidad y control externo, facilitando el control cruzado, el seguimiento y la lucha contra el fraude y la duplicidad entre administraciones.

La Intervención municipal tiene funciones reforzadas de fiscalización previa, control financiero y verificación de justificación, aplicando la instrucción de control financiero de subvenciones de la IGAE, adaptada al nivel local. No obstante, se sigue centrando el control en la justificación contable del gasto, no en la eficacia real de la subvención concedida.

Los PES están resultando poco desarrollados o meramente formales. Muchos municipios aprueban el PES como un trámite, sin vincularlo realmente a la política presupuestaria ni a una evaluación posterior, con indicadores medibles y objetivos concretos. Vuelvo a incidir en la necesidad de impulsar sistemas locales de evaluación de impacto y seguimiento, al menos para subvenciones recurrentes o de gran importe.

Por otro lado, existen riesgos de un uso irregular de la BDNS por parte de entidades locales al no cargan correctamente las convocatorias, resoluciones o justificaciones en la BDNS, o lo hacen fuera de plazo. Es necesario no sólo implantar sanciones por incumplimiento, sino también mejorar la asistencia técnica y automatizar la conexión entre los portales locales y la BDNS.

En mi opinión el sistema actual de ordenación y control interno en la Administración Local ha mejorado claramente gracias a instrumentos como el PES y la BDNS, y ha contribuido a profesionalizar y hacer más transparente la gestión de subvenciones. No obstante, su eficacia real depende en gran medida de la capacidad técnica y organizativa de cada entidad local. Por tanto, sí considero que es un sistema adecuado en su concepción, pero aún necesita mejoras en su implementación práctica: más apoyo técnico, más cultura de evaluación y control basado en riesgos, y mejor integración digital.

Las subvenciones en el sector público local constituye un medio muy relevante de satisfacer las demandas sociales y económicas tanto de personas físicas como jurídicas, públicas o privadas, por lo tanto, meceré máximo atención. Agradeciendo tu colaboración para dar a conocer en mayor medida esta actividad en el seno de las Entidades Locales, nos gustaría que nos dieses tu opinión sobre la formación, publicaciones, documentación e investigación, que, en materia de subvenciones públicas, realiza el CEMCI y su papel en apoyo de las Entidades Locales.

Tu reflexión final subraya un punto esencial, y es que las subvenciones públicas en el ámbito local no son meros instrumentos financieros, sino herramientas clave de acción social y económica, que deben gestionarse con máxima profesionalidad y rigor. En este contexto, el CEMCI (Centro de Estudios Municipales y de Cooperación Internacional) desempeña un papel fundamental y altamente positivo para las Entidades Locales en España.

El CEMCI ofrece cursos, jornadas, seminarios y másteres muy bien diseñados, actualizados y adaptados a las necesidades prácticas de técnicos, habilitados nacionales y personal de apoyo en entidades locales. Una oferta altamente especializada, que complementa perfectamente la formación generalista.

Además, el CEMCI edita manuales, estudios doctrinales y guías técnicas, muchas veces con ejemplos reales, formularios y modelos prácticos

En su hemeroteca destacan importantes publicaciones, un ejemplo, es el artículo "Nueva jurisprudencia sobre el procedimiento de reintegro de subvenciones" de Ana Isabel Martín Valero, publicado en la revista Actualidad Administrativa. En diversas ediciones de la Revista digital CEMCI, se han tratado temas relacionados con el control financiero interno y la fiscalización en las entidades locales.

A través de sus trabajos de investigación y colaboración con expertos del sector, el CEMCI contribuye a generar conocimiento jurídico-administrativo útil, especialmente en temas aún poco explorados.

En resumen, el CEMCI juega un papel estratégico, pedagógico y de acompañamiento técnico esencial para que las entidades locales puedan gestionar sus subvenciones de manera más eficaz, transparente y alineada con la legalidad.

Muchas gracias.