Entrevista a D.ª Aurora Baena Ruiz

Llama la atención el hecho de que si bien es cierto que la planificación y la programación publica moderna cobro un auge significativo hace ya bastante años, a partir de los años 50, especialmente bajo el modelo del Estado de Bienestar, con la formulación por parte de los mismos de planes de desarrollo económico y social, que se comunicaban a otros niveles de gobierno, todavía hoy en día aun es necesario seguir insistiendo en la necesidad perentoria de planificar las acciones en el sector público, con un enfoque estratégico a más largo plazo, así como programar con un enfoque táctico, a corto o medio plazo y especialmente en el ámbito de las Entidades Locales, donde se agudiza esta cuestión, hasta el punto de que incluso se llega a veces a su inexistencia. ¿desde tu punto de vista, que aporta la planificación estratégica y su correspondiente programación en tareas, dentro de la gestión municipal que la hace tan necesaria? ¿Qué obstáculos dificultan su elaboración y ejecución?

La planificación estratégica corresponde a la planificación política del equipo de gobierno, que define las prioridades y objetivos de mandato. Su instrumentalización se concreta en la programación presupuestaria anual, donde esas líneas de acción se traducen en asignaciones de recursos y políticas concretas. Es en el presupuesto donde la planificación encuentra su “aterrizaje real”, convirtiéndose en el principal vehículo para ejecutar y medir las decisiones estratégicas adoptadas.

La planificación estratégica y la programación presupuestaria son, por tanto, esenciales para dar coherencia, estabilidad y sentido a la acción municipal. Permiten anticipar escenarios, priorizar políticas y orientar los recursos hacia resultados concretos y medibles. Cuando se aplican bien, los presupuestos dejan de ser solo un documento contable para convertirse en una verdadera herramienta de gestión y de rendición de cuentas ante la ciudadanía

Un ejemplo claro es el de las inversiones municipales. A menudo existe una gran distancia entre las propuestas del equipo de gobierno y la capacidad real de anticipar, dentro de los cuatro años de mandato, una planificación presupuestaria sostenible, sin recurrir continuamente al endeudamiento. Planificar con rigor significa también racionalizar el gasto corriente (capítulo 2) en función de la capacidad operativa del ayuntamiento, y así liberar recursos para inversiones que generen valor público.

Además, con la entrada en vigor de nuevas figuras como la tasa de residuos, que debe cubrir el coste real del servicio, es un buen momento para revisar la planificación global del gasto municipal y reforzar la coherencia financiera y ambiental del presupuesto

Existe, sin embargo, una clara diferencia entre los municipios grandes y los pequeños, especialmente los de menos de 5.000 habitantes. Los primeros suelen disponer de equipos técnicos especializados y herramientas de gestión más avanzadas, mientras que los segundos afrontan mayores dificultades por la falta de recursos humanos y materiales, dependiendo en gran medida del esfuerzo individual y la experiencia práctica

Los principales obstáculos siguen siendo estructurales: una cultura de gestión aún poco planificadora, la fragmentación organizativa, la escasez de personal técnico y la rigidez normativa. Pero con liderazgo político, compromiso técnico y formación, es posible superar estos retos y hacer de la planificación y la programación presupuestaria auténticas herramientas de transformación y sostenibilidad local

Centrándonos ya en el ámbito estrictamente presupuestario de las Entidades Locales, aunque esté bastante consolidada la planificación estratégica y su programación como herramienta para garantizar una gestión eficaz, transparente y orientada a resultados, cierto es que hay que seguir superando algunas debilidades en el sistema que lastran los presupuestos públicos municipales. ¿Cuáles serían, como especialista en la materia que eres, las debilidades mas significativas? ¿Cómo superarlas? ¿qué técnicas utilizar?

Aunque se ha avanzado en la cultura de la planificación y presupuestación estratégica, los ayuntamientos siguen afrontando debilidades estructurales que limitan su eficacia. Una de las más importantes es la escasa conexión entre la planificación política y el presupuesto anual, lo que provoca que muchas estrategias no se traduzcan en una programación económica coherente..

A ello se suma la falta de evaluación del gasto público, la rigidez normativa y la escasez de recursos técnicos y humanos, especialmente en los municipios más pequeños, donde resulta más difícil planificar y medir resultados..

Superar estas limitaciones exige integrar la planificación y el presupuesto mediante la presupuestación por programas, el uso de indicadores de resultados y un seguimiento continuo

Además, sería clave dar contenido real a instrumentos ya previstos en el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, como el Plan de Inversiones (art. 165.2) —que debe recoger la inversión prevista para los próximos cuatro ejercicios— y la Memoria de Objetivos (art. 211) —que debe demostrar el grado de cumplimiento de los objetivos programados y el rendimiento de los servicios públicos—. Ambos deberían ser herramientas esenciales de coordinación entre la planificación estratégica, política y presupuestaria, y no meros documentos formales.

En cuanto a las técnicas a utilizar, resulta fundamental implantar escenarios presupuestarios plurianuales y elaborar los planes presupuestarios a medio plazo, de acuerdo con el artículo 29 de la Ley Orgánica 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, que obliga a su remisión anual al Ministerio de Hacienda antes del 1 de marzo. Estos instrumentos permiten anticipar la evolución de ingresos y gastos y asegurar la sostenibilidad financiera a medio plazo

Igualmente, es esencial reforzar el control de la ejecución del presupuesto de gastos e ingresos, utilizándolo como una herramienta de control de gestión que permita a los ayuntamientos y a sus unidades gestoras evaluar el grado de cumplimiento de los objetivos y la eficiencia en el uso de los recursos.

En este sentido, una excelente herramienta de apoyo es el Observatorio de Información Económico-Financiera de las Corporaciones Locales (CCLL-Lab) de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF), accesible en https://www.airef.es/es/datalab/ccll-lab/.

Este observatorio ofrece datos actualizados y comparables sobre ejecución presupuestaria, ingresos, gastos, endeudamiento, periodos medios de pago y estabilidad presupuestaria de todas las entidades locales. Su consulta puede resultar muy útil para analizar tendencias, comparar resultados con municipios similares y reforzar la toma de decisiones basada en evidencia.

En definitiva, los presupuestos locales deben evolucionar hacia una gestión basada en resultados, evaluación y transparencia, convirtiéndose en auténticos instrumentos de transformación y creación de valor público

Lógicamente las nuevas exigencias normativas de información del Ministerio de Hacienda y la reactivación de las reglas fiscales refuerzan la necesidad de disponer de una planificación y programación presupuestaria realista y garantista de los objetivos de estabilidad presupuestaria, control del gasto y sostenibilidad de la deuda, alineada con objetivos estratégicos que deben tener todas las Entidades Locales claramente definidas. Ello implica la necesidad de disponer de metodología y herramientas modernas e innovadoras, además de por supuesto recursos humanos, con competencias suficientes. ¿Cuál debería ser la metodología más eficaz y eficiente? ¿Qué medios destacarías como deseables y necesarios de implantación y desarrollo?

La vuelta a la plena aplicación de las reglas fiscales y las crecientes exigencias de información económica y presupuestaria del Ministerio de Hacienda hacen imprescindible que las entidades locales cuenten con una planificación y programación presupuestaria realista, rigurosa y alineada con los objetivos de estabilidad, control del gasto y sostenibilidad financiera.

La metodología más eficaz y eficiente es aquella que integra la visión estratégica del gobierno municipal con una gestión presupuestaria basada en resultados, combinando realismo financiero, orientación a objetivos y evaluación constante.

Debe sustentarse en tres pilares:

1. Planificación plurianual y escenarios presupuestarios realistas, conforme al artículo 29 de la Ley Orgánica 2/2012, que permitan anticipar restricciones fiscales, prever la evolución de ingresos y gastos y garantizar la sostenibilidad a medio plazo

2. Presupuestación por programas, que vincule cada línea de gasto con objetivos estratégicos y operativos medibles, facilitando la rendición de cuentas y el análisis del impacto del gasto público.

3. Evaluación y control continuo, mediante el seguimiento de indicadores de ejecución y resultados, fortaleciendo la toma de decisiones y la eficiencia presupuestaria.

Entre las reglas fiscales, la que mayor impacto tiene en el presupuesto municipal es la regla de gasto, regulada en el artículo 12 de la Ley Orgánica 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF).

Esta norma establece que la variación del gasto computable de las administraciones públicas no puede superar la tasa de referencia de crecimiento del PIB a medio plazo de la economía española.

Su incumplimiento puede dar lugar a la exigencia de medidas correctoras y la obligación de aprobar un plan económico-financiero (artículos 21 y 23 de la misma ley), que limite el crecimiento del gasto y garantice el retorno a la senda de estabilidad presupuestaria

Por otro lado, cuando una entidad local presenta superávit presupuestario, la normativa vigente obliga, en virtud del artículo 32 de la LOEPSF, a destinar dicho excedente prioritariamente a reducir el nivel de endeudamiento, salvo en los supuestos excepcionales de aplicación a inversiones financieramente sostenibles (IFS), siempre que se cumplan los requisitos de estabilidad y plazo de pago a proveedores.

No obstante, para el ejercicio 2026, las IFS no están actualmente desarrolladas, ya que no se ha aprobado la Ley de Presupuestos Generales del Estado, norma que tradicionalmente autoriza su aplicación y define sus condiciones. Esta situación incrementa la incertidumbre de los ayuntamientos y refuerza la necesidad de una planificación financiera prudente y anticipada.

Además, la implantación de paneles de control presupuestario y financiero es un instrumento de gestión cada vez más relevante. Permite hacer un seguimiento en tiempo real de la ejecución, controlar la evolución del gasto y los ingresos, y anticipar desviaciones que puedan afectar al cumplimiento de las reglas fiscales.

En cuanto a los medios necesarios, es esencial reforzar las capacidades técnicas del personal, fomentando la formación en planificación, evaluación y análisis financiero, y promoviendo una coordinación efectiva entre áreas económicas y unidades gestoras.

En definitiva, la metodología más eficiente es aquella que combina visión estratégica, programación financiera y control permanente, de modo que el presupuesto se convierta en una auténtica herramienta de gestión, transparencia y creación de valor público, y no solo en un instrumento contable de carácter anual.

Los enfoques emergentes de la presupuestación local como son el presupuesto con perspectiva de género, el presupuesto climático y la alineación con los objetivos de desarrollo sostenible (ODS), en el marco de la Agenda 2030, amplían el alcance y la utilidad del presupuesto, pero también dificultan aún más su configuración y cumplimiento. ¿Desde tu punto de vista, que ventajas e inconvenientes tiene su implantación?

Los enfoques emergentes de presupuestación —como el presupuesto con perspectiva de género, el presupuesto climático o la alineación con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS)— representan una evolución hacia una gestión pública más moderna, inclusiva y responsable, donde el presupuesto no solo asigna recursos, sino que orienta las políticas públicas hacia resultados sociales, ambientales y de sostenibilidad

La principal ventaja de estos modelos es que amplían el alcance del presupuesto, al incorporar la evaluación de los efectos reales de las políticas públicas sobre las personas y el entorno.

• El presupuesto con perspectiva de género visibiliza desigualdades, mejora la equidad en el acceso a los servicios públicos y orienta el gasto hacia políticas de igualdad efectiva entre mujeres y hombres.

• El presupuesto climático impulsa la adaptación y mitigación frente al cambio climático, evaluando el impacto ambiental de las decisiones presupuestarias y priorizando inversiones sostenibles.

• La presupuestación alineada con los ODS integra los principios de la Agenda 2030 en la acción municipal, reforzando la coherencia de las políticas públicas y su contribución al desarrollo sostenible global.

Sin embargo, su implantación presenta importantes desafíos: requieren datos desagregados, capacidades técnicas especializadas y coordinación interdepartamental, así como un cambio cultural en la forma de planificar y ejecutar el gasto. Muchas entidades locales, especialmente las de menor tamaño, aún no disponen de los medios necesarios para hacerlo de forma estructurada.

También existe el riesgo de que estos presupuestos se conviertan en exigencias formales o meramente declarativas, si no se acompañan de metodologías claras, indicadores verificables y sistemas de seguimiento que midan la efectividad de las políticas implementadas.

En este contexto, la Agenda Urbana Española (AUE) —aprobada por el Consejo de Ministros el 22 de febrero de 2019— se ha consolidado como un marco metodológico clave para conectar la planificación estratégica local con la programación presupuestaria. A través de los Planes de Acción Local, las entidades pueden diagnosticar su realidad territorial, definir objetivos estratégicos alineados con los 10 objetivos de la AUE y vincularlos con líneas presupuestarias concretas y medibles.

El Ministerio de Vivienda y Agenda Urbana (MIVAU) y la FEMP han desarrollado guías y herramientas para facilitar este proceso, recomendando articular la Agenda Urbana con los sistemas de presupuestación por programas, los planes estratégicos municipales y los presupuestos orientados a resultados.

Algunos municipios ya están avanzando en esta integración. Vitoria-Gasteiz ha vinculado su Agenda Urbana con el presupuesto municipal a través de indicadores de sostenibilidad y eficiencia energética; Málaga ha incorporado los ODS y la planificación estratégica en su estructura presupuestaria; Sevilla ha desarrollado su Plan de Acción Local conectando la Agenda Urbana con su plan estratégico de ciudad.

Además, en el marco de los fondos estructurales y de cohesión europeos, el acceso a financiación está cada vez más vinculado a la existencia de instrumentos de planificación estratégica integrados, como la Agenda Urbana Local, que articula los enfoques de igualdad, sostenibilidad ambiental y contribución a los ODS. Contar con un plan de acción local bien diseñado no solo refuerza la coherencia de las políticas, sino que abre la puerta a nuevas oportunidades de financiación europea y nacional.

Por ello, más que crear presupuestos paralelos, lo relevante es integrar progresivamente estos enfoques en el ciclo presupuestario ordinario, reforzando la planificación por programas, la evaluación de resultados y la coherencia entre los objetivos estratégicos y financieros del municipio

En definitiva, estos modelos de presupuestación no deben entenderse como una carga adicional, sino como una oportunidad para construir presupuestos más equitativos, sostenibles y transparentes, plenamente alineados con la Agenda Urbana Española y la Agenda 2030, que contribuyan a generar valor público y bienestar ciudadano duradero.

No es posible una gestión pública eficaz y eficiente de una Entidad Local sin una planificación estratégica que defina objetivos, alcance y recursos, así como establezca prioridades y plazos y para ello requiere estar completamente ordenada con un instrumento imprescindible, como es el presupuesto municipal. De ello hemos sido conscientes el CEMCI y desde sus origines venimos realizando actividades muy diversas dentro de nuestro sistema de aprendizaje, mereciendo nuestra máxima atención. Agradeciendo tu colaboración para dar a conocer en mayor medida este ámbito, nos gustaría que nos dieses tu opinión sobre la formación, publicaciones, documentación e investigación, que en materia de presupuestos en el sector público local, realiza el CEMCI y su papel en apoyo de las Entidades Locales.

El CEMCI es, sin duda, un referente nacional en formación y conocimiento municipal. Ha sabido combinar rigor técnico, utilidad práctica e innovación, ayudando a profesionalizar la gestión económica local.

Sus cursos, publicaciones y seminarios abordan los grandes retos de la administración local —estabilidad, evaluación, financiación, innovación— y ofrecen un aprendizaje aplicado a la realidad diaria de los ayuntamientos.

Un ejemplo reciente fue el Congreso del 50.º Aniversario del CEMCI, con la mesa de debate “Economía y finanzas locales sostenibles: un pilar para los gobiernos locales del siglo XXI desde una perspectiva innovadora”, donde los ponentes ofrecieron una visión transformadora sobre cómo avanzar hacia unas finanzas públicas más modernas y sostenibles.

Desde mi experiencia como tutora de varios cursos, puedo decir que el equipo multidisciplinar del CEMCI trabaja con enorme profesionalidad, cercanía y compromiso. Y la participación activa del alumnado convierte cada curso en un espacio vivo de aprendizaje compartido.

El CEMCI sigue siendo, hoy más que nunca, un puente entre la normativa y la gestión real, y un motor clave para fortalecer las capacidades del municipalismo.

Muchas gracias.